藥品上市許可持有人制度的比較優勢與制度風險(MAH系列談之二)

發表時間:2018-10-26 14:00作者:楊悅教授來源:國際藥政通


與中國現行《藥品管理法》所確定的藥品註冊管理制度相較,上市許可持有人制度具有以下幾個方面的優勢:

(一)鼓勵藥物創新,提升競爭能力

經過多年的積累,中國藥品研發創新能力有了顯著的進步,但與發達國家間還存在著一定的差距。據有關方面統計,2015年全球創新藥市場近6000億美元,而中國市場創新藥不足100億美元。制度是創新生態系統的核心要素。實行上市許可持有人制度,暫時不具備生產條件的研發機構或者科研人員,以及藥品生產企業可以通過委託生產將藥品迅速產業化,形成穩定的投資關係和較好的投資回報預期,這將極大地調動研發機構和科研人員投身藥物研發創新的積極性,加快提升中國藥品產業的國際創新力和競爭力。

(二)優化資源配置,促進產業集中

中國藥品企業仍然存在著“多、小、散、低”的現象,產能過剩嚴重,產品同質化,市場競爭激烈,資源浪費巨大。這種現象與中國藥品產業發展的階段性特徵有關,也與中國藥品管理法律制度的價值導向相聯。上市許可持有人制度施行後,上市許可持有人可以自建廠房生產藥品,也可以委託其他企業生產藥品,這樣可以避免企業“大而全”、“小而全”的低水準重複建設現象。同時,對於暫時不具備生產企業或者生產條件的上市許可持有人也可以讓藥品快速產業化,迅速佔領市場,有效提高現有資源的使用效能。可以預計,上市許可持有人制度全面實施後,中國藥品產業將快速進入分化與重組的時期,藥品產業集中、創新集聚的步伐將進一步加快,市場競爭、生態優化的活力將進一步迸發。

(三)落實企業責任,強化全程管理

風險是管理的核心,責任是管理的要義。藥品管理法律制度就是藥品利益相關者的權利、義務和責任的系統安排,核心內容可以概括為風險的全面防控和責任的全面落實。在不同的法律制度下,企業責任落實的廣度、深度和力度有所不同。上市許可持有人關注的將不僅是藥品的研發環節,還將關注藥品生產、倉儲、運輸、銷售、使用等諸多環節,甚至還要關注原輔料、包裝材料供應商,以及供應商前端的粗品加工環節,因為藥品品質是企業的利益所系、生命所托。

(四)推動管理創新,實現管理升級

實行上市許可持有人制度,藥品管理的直接物件將從多元主體轉移到單一主體,管理的核心內容將從准入資格管理轉移到體系能力管理,管理的基本方式將從傳統管理轉移到現代管理,藥品管理將進入全新的智慧管理時代。此外,上市許可持有人制度實施後,藥品管理方式將發生一系列深刻的變化,如行政許可將進一步簡化,監管效率將進一步提高,服務水準將進一步提升,這完全符合當前簡政放權,放管結合,優化服務的基本要求。

制度風險

從歷史發展的角度來看,任何制度設計都不是完美無缺的,每一制度都有其利與弊、得與失,法律制度設計的藝術就是要興利除弊、彰得抑失。前面已簡述了上市許可持有人制度的比較優勢,那麼,從制度設計的角度看,上市許可持有人制度是否存在一些內生不足呢?需要從哪些方面強化管理呢?

(一)管理能力風險

在上市持有人制度下,對上市許可持有人能力的要求不再是具備單一的研製或者生產能力,而是上市許可持有人對藥品全生命週期的管理能力。這種管理能力包括研發管理能力、生產管理能力、上市後藥物警戒和風險控制能力以及損害賠償能力。從目前的研究看,在上市許可持有人制度下,上市許可持有人的管理能力和責任風險有可能增大,也就是上市許可持有人在委託其他企業生產時,涉及變更生產企業後的產品與原申請產品一致性的問題,涉及上市許可持有人對受託企業是否進行有效監督的問題,也涉及在合作模式下雙方持續合規保證的問題。

目前,上市許可持有人制度試點還在進行中,藥品生產企業的專業化分工分業還在探索中。可以說,所有對上市許可持有人制度風險的擔心主要聚焦於上市許可持有人條件放開後,上市許可持有人是否真正具備保證藥品全生命週期安全性有效性的能力和承擔責任的能力。這種擔心在原來的“捆綁”模式下沒有顯露出來,源於以往對藥品生產企業品質保證能力和責任承擔能力的默認,對於非生產企業的新型上市許可持有人的出現,例如科研機構和個人能否具備能力則不能一概而論。與其“禁止”,不如“疏導”,讓這類具有研發創新實力,但不具備其他責任能力的企業或者個人在還沒有真正成為上市許可持有人之前就能夠順利實現技術轉讓或者被收購、兼併、重組等。

還有人擔心,上市許可持有人能否及時報告藥品不良事件,能否具備藥物警戒能力?目前,中國部分藥品企業風險意識和責任意識淡薄,不能嚴格履行藥品不良反應的監測報告義務還比較普遍。但嚴格說來,這種困難並不是上市許可持有人制度本身所特有的,是藥品管理制度整體設計和運行機制完善的問題。

(二)監管能力挑戰

以往,藥品監管對象主要面向生產經營企業,上市許可持有人制度下,監管物件發生一些新的變化,境內和境外的地域限制逐漸打破,以企業為主體的監管模式也將徹底改變,不同類型的研發和生產合作方參與進入藥品研發、生產經營、供應鏈的不同階段,這對監管機構的監管能力提出新的挑戰。

以藥品生產方式發生的變化為例,原來由一家企業獨立完成整個生產過程的模式將被打破,一個上市許可持有人可能與多個生產企業合作,甚至把生產過程進行分段委託,委託的場地可能跨越省份、跨越國家,這無疑會給屬地化監管提出挑戰,如何進行跨區域監管,甚至是跨境監管?如何避免地方保護主義,如何處理複雜委託關係下藥品不良事件,如何追究複雜合同關係下的多方主體的法律責任?這些問題不只是挑戰中國藥品監管能力的特有問題,實際上美歐等發達國家也面臨同樣的問題,他們在處理類似問題時的很多成熟經驗值得中國借鑒。

此外,機構改革帶來的挑戰也不容忽視。2018年,國務院42號文提出建立職業化的檢查員隊伍,強化藥品全生命週期監管,各省在落實該項工作需要落實人員編制問題,使藥品監管資源下沉到監管物件相對集中的區域,以提高監管反應能力。

在嚴格的上市許可持有人及受託方法律責任設定,清晰的合同責任約定前提下,上市許可持有人與受託方可以預見到違法後果,並因此能夠更好地履行各自的義務和責任。監管機構通過審評、監測、檢驗、檢查等手段監督上市許可持有人和生產企業的合規行為,可以採取發佈警示、責任約談等方式提示風險,持續監督上市許可持有人的義務和責任履行。

未來,通過嚴格、靈活、高效、依法的藥品監管,要讓“誰可以成為上市許可持有人”由申請人根據自身能力和預期承擔的法律責任作出明智的判斷。同時,建立上市許可持有人退出機制,讓不符合條件的上市許可持有人退出市場。