轉變監管理念 保護促進公眾健康——關於《藥品管理法》修訂的階段性思考

發表時間:2018-10-28 10:51作者:楊悅教授來源:中國醫藥報,2018-10-24



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近來,《藥品管理法修正案》征求意見稿得到業界的普遍關注,對其出臺也倍加期待。自2015年審評審批改革啟動以來,打擊資料造假、解決積壓、鼓勵創新、提高品質、創仿平衡的監管改革思路逐漸清晰,一系列創新性的制度和改革措施出臺並落地,《藥品管理法》全面修訂步伐也已經開始加快。



歷史沿革


《藥品管理法》自2001年實施至今,藥品行業發生巨變。17年來,我國醫藥工業總產值已從2001年的0.21萬億元增長至2016年的3.24萬億元,同時,醫藥工業總產值占GDP的比重持續上升,已從2001年的1.93%增長至2016年的4.35%,醫藥行業在國民經濟中的地位穩步提高。與此同時,創新藥不斷加快上市,境外已經上市的新藥採取有條件接收臨床試驗資料的方式加快進入我國,很多嚴重威脅生命的疾病都已有治療藥物,這種進步是令人欣喜和振奮的。


同時,我們也應該思考一個問題,我們現在的藥品行業是更加規範了,還是更加混亂了?現行《藥品管理法》在發佈時被認為是巨大進步,無論是在理念方面還是具體條款修訂方面都是前所未有的進步,也集中體現了我國積極履行加入WTO與藥品有關的承諾。毋庸置疑,藥品行業日益規範,產業高速發展。但是,當時被認為嚴格的審評和認證、嚴格的監管和處罰現在卻被發現不那麼有效了,似乎印證了那句話:法律從它被制定出來的那一刻起,就已經落後了。時代劇變,藥品安全監管面臨諸多挑戰,即來自於全球化的挑戰、科技進步和資訊化的挑戰、公眾日益增長的健康需求的挑戰,因此,監管理念和監管手段、監管措施需要適時調整,以跟上時代的步伐,跟上產業發展的步伐,跟上患者治療需求的步伐。



國際監管理念變革


藥品從來沒有絕對的安全,過去沒有,現在沒有,未來也不會有。藥品安全永遠是針對潛在使用者的風險和獲益的平衡。藥品安全監管的職責就是控制風險,提高獲益。


現行《藥品管理法》的立法宗旨為“保證藥品品質,保障人體用藥安全,維護人民身體健康和用藥的合法權益”。但筆者在研究美國FDA和歐盟EMA的法律和政策時發現,監管理念正在悄然轉變,歐盟已經把保護和促進公眾健康寫入藥品指令,美國FDA對自身使命的官方陳述也是保護和促進公眾的健康。


如果仔細辨析,我們不難發現,理念的落腳點不同。保證關注“產品”,保護關注“健康”。保證藥品的安全有效和品質是監管機構的職責,也是企業的基本義務。但是,保證只是基於以往經驗的有限保證,而保護和促進則是無限的保護和促進,其主題是“控制風險”。風險與安全是藥品的特性,兩者對立統一,此消彼長,伴生於藥品全生命週期之中。


美國FDA指出,大大小小的藥品安全事件每天都在發生,FDA的固定組織結構就是為了處理大大小小的緊急事件。在美國藥品風險警告、召回資訊、警告信幾乎天天發佈,公眾和社會對藥品安全的認知趨於理智,不至於盲目追求藥品要絕對的安全,而是學會科學決策和判斷,更加理性看待藥品安全。


保護和促進的監管理念關注點是公眾健康,是從藥品潛在使用者角度去考慮、評價、風險獲益,最有效的方式不是保證安全,而是控制風險。風險就是漏洞,風險管理就是找到監管漏洞,堵住監管漏洞。因此,風險管理應該作為《藥品管理法》修訂的核心原則之一。在藥品行業應建立容錯機制,要讓企業建立強大的品質體系,承擔起風險控制的主體責任,並採取與監管機構合作而不是對抗的方式承擔起法律義務和責任。



未來展望

從藥品監管改革和醫藥衛生體制改革進展,我們可以預見一下未來《藥品管理法》修訂的大致方向。



創仿平衡


中國是原料藥大國,卻不是製劑強國,更不是創新強國。創仿平衡是審評審批改革的重要內容,也會在未來《藥品管理法》修訂中會體現出來:即一系列與鼓勵創新,平衡仿製,保障供應有關的制度安排,如優先審評制度、專利連結制度、供應保障制度。



簡政放權  


上市許可持有人制度是基本制度、核心制度,會成為《藥品管理法》修訂的一條主線。在上市許可持有人制度下,簡政放權,簡化許可等配套制度改革才能得以實施。在上市許可持有人制度實施後,藥品行業的監管方式不再主要依賴審批發證,而是靠建立一種機制,宣導企業承擔主體責任,宣導行業自律,同時配套靈活而高效的監管制度,如默示許可、備案(登記)、以風險為基礎的檢查、責任約談、黑名單、禁業等,使監管更具有成本效益,也更利於企業發揮市場主體地位,更主動地承擔法律義務和責任,以及社會責任。



四個最嚴  


“四個最嚴”要求將融入到《藥品管理法》條款之中。“最嚴謹的標準,最嚴格的監管,最嚴厲的處罰,最嚴肅的問責”,這四個“最嚴”,在國家藥品監管局剛剛公佈的對長生生物的處罰結果中,我們已經深有體會。巨額罰沒款,直接責任人員和主管人員將被追究刑事責任。可以預見,未來《藥品管理法》中法律責任的部分將設定更為嚴厲的處罰,無論行政責任、刑事責任設定,還是增加處罰到人條款,都將體現“四個最嚴”,提高懲罰性,也更加有利於遏制違法行為。



全生命週期監管  


藥品是特殊商品,對藥品監管要採取全生命週期、全供應鏈,全程序控制。上市許可持有人承擔上市前到上市後全生命週期的安全性、有效性管理義務和主體責任。全生命週期控制,就是上市前、上市後持續進行風險獲益評估。藥品全供應鏈控制,就是要求上市許可持有人對原輔包供應商,甚至原輔包供應商的前端(粗品加工)進行嚴格的品質審計。全程序控制,就是通過GLP、GCP、GMP、GSP等品質管制規範的實施和檢查監督企業合規合法。


《藥品管理法》修訂是一項龐大的系統工程,以監管理念的轉變為落腳點,最終的目標是為了保護和促進公眾的健康。在《藥品管理法》的修訂中,上市許可持有人制度是核心,是主線。同時,我們還要看到,藥品的全生命週期監管是多主體參與的過程,因此,還要找到每個環節的關鍵參與者和責任人,落實責任,同時分擔風險。